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深耕精細化管理推動城管執法工作創新升級 寫在上海2017年城管“公眾開放日”之際
( 2017年7月15日 )來源：解放日報
這一天，城管人將在上海范圍內向公眾開放和展示一年來為民執法成果，展示新一輪體制機制改革後城管隊伍的嶄新形象；
這一天，上海市民可以有機會走近城管、參與城管、感受城管，瞭解城管人維護良好城市環境的堅定信念，感受普通城管執法隊員的酸甜苦辣；
這一天，已成為上海城管執法系統每年度最隆重活動之一，並日漸成為上海城管的標簽。
公眾開放日 的背後，是城管人不斷追求為民服務、執法為民的初心。
2014年底以來，上海開展瞭新一輪城管執法體制機制改革，推進瞭做強城管機構、下沉執法力量、綜合執法事項、實施分類管理等一系列具有裡程碑意義的改革舉措。目前改革任務已基本完成，並在執法實踐中產生瞭巨大效應。城管執法隊伍的工作主動性、積極性大幅增強，精神面貌煥然一新；城管執法隊伍已成為城市管理、社會治理的主力軍，在重點區域生態環境綜合治理、違法建築拆除、無序設攤整治、違法戶外廣告執法等領域效果斐然。
與此同時，作為行業 司令部 發動機 的上海市城管執法局，一直在深入思考：如何把握難得的歷史機遇，勇於擔當，趁勢而上，積極作為，進一步打開工作局面，不斷推進城市管理疑難頑癥的解決，讓群眾有更多獲得感。
上海市第十一次黨代會明確提出：提高城市科學化、精細化、智能化、法治化管理水平，讓城市更有序、更安全、更幹凈。市城管執法局積極響應市委市政府要求，在全系統上下開展廣泛動員，推動全體城管人深入思考，研究編制加強城管執法領域精細化管理三年行動計劃，推動執法工作模式轉型，以更好地服務群眾需要，為上海城市發展保駕護航。
立足當下
上海城管的精細化有堅實基礎
基礎夯實，自可聚沙成塔；責任到人，才能眾志成城。精細化管理的理念，同樣要落實到 人 上。通過多年的努力，隨著 新鮮血液 不斷加盟、新的活力不斷註入、新的作風不斷養成，一支善於戰鬥的年輕隊伍脫穎而出，為實現精細化管理執法打下瞭堅實基礎。
過去，城管執法隊伍中，人員年齡結構、文化素質參差不齊。如今，這支隊伍的人員結構與總體能力素質水平早已 脫胎換骨 。數據顯示，上海7700餘名城管執法人員中，大學本科及以上學歷就有5600多名，占總數約73%，其中還包含瞭近300名研究生學歷的執法隊員。從年齡結構看，35歲以下的人員3700多名，占總數約48%。市城管執法局局長徐志虎感慨，這支全部按照執法類公務員管理的高素質隊伍，是 多年前不敢想象的 。
根據市委市政府統一部署，市城管執法局、市公務員局聯合推進實施瞭城管執法人員分類管理改革，並配套瞭職務晉升、人員考核、獎懲機制等系列制度。目前，上海7000餘名一線城管執法人員已完成瞭職級套改和首次晉升，有的區還進行瞭二次晉升。在績效獎金分配上實施 兩傾斜 兩掛鉤 （向現場執法傾斜、向主辦人員傾斜；與辦案質量掛鉤、與管理成效掛鉤），一線執法隊員待遇實現 差別化 ，有效激發瞭一線城管執法隊員的工作熱情。
同時，市城管執法局嚴格隊伍管理、加大培訓力度，註重提升執法隊員綜合素質。新隊員招錄時，體能測試、心理測試被納入瞭考核考察體系；職務晉升考核中，實施筆試、面試和體能測試相結合的多元化評價機制。2017年以來， 強基礎、轉作風、樹形象 專項行動的深入開展，更是全面強化瞭隊伍的作風紀律。
工欲善其事，必先利其器。把隊伍建設好之外，更要依靠高效便捷的管理手段，信息化手段最為有力。2015年以來，城管執法系統大力推進基於大數據大平臺的 智慧城管 建設，下大力氣建設網上辦案、網上勤務、網上督察和網上考核等四個核心業務系統。如今，已經實現市城管執法局、16個區局和200多個街鎮中隊之間執法辦案、業務數據、公文流轉、網站鏈接的互聯互通。
放眼上海
基層城管精細化實踐經驗令人鼓舞
天下之事，必作於細。上海的精細化管理，素來具備良好的本底，上海城管執法系統也在執法實踐中積累瞭不少成功的精細化管理經驗。可以說，在重點區域生態環境綜合治理、違法建築整治工作過程中，全面排摸、摸清底數，數據入庫、銷項管理，統一告知、整體啟動，部門聯動、聯合懲戒等不少行之有效的工作手段，就是精細化管理的生動演繹。
這兩年來，備受關註的 五違四必 綜合治理、違法建築拆除工作不斷取得新突破。2015和2016兩年上海累計拆除違法建築6532萬平方米，2017年上半年，拆違量已達6600餘萬平方米，超過瞭前兩年合計總量。整治帶來的綜合效應明顯，整治地塊內的治安案件、消防案件大幅減少，土壤、空氣、水等環境質量明顯改善。
整體改革帶來成效，各區城管執法部門和鄉鎮政府也結合實際，轉變工作方式、創新工作模式，亮點案例不斷湧現。這些案例凝聚著城管執法人員的智慧，體現瞭精細化管理的理念和方式，可學習、可復制、可推廣，為進一步提升精細化管理水平奠定瞭良好基礎。虹口區城管執法部門在整治破墻開店方面的經驗，寶山區城管執法部門在老舊住宅小區環境綜合治理方面的經驗，閔行區創新推動建築渣土閉環管理執法，和黃浦區構建一門式投訴受理系統的探索，都是很好的例子，是值得學習的經驗模板。
前瞻未來
執法模式轉型促進執法效能提升
前期盡管成績斐然，未來更需厚積薄發。圍繞習近平總書記 城市管理要像繡花一樣精細 的指示，圍繞市委市政府城市精細化管理要求，圍繞上海2040年 邁向卓越的全球城市 目標，市城管執法局聚焦城管執法標準化、信息化、系統化，探索實施精細管理措施，打造工作 升級 版，有力推動執法模式轉型，盡快實現工作能級提升。
變 被動處置 為 主動治理 。如何有效破解無序設攤、跨門營業等城市管理難題頑癥？城管人的答案是：實實在在轉變工作方式，主動作為、主動治理。各級城管執法部門牽頭組織各類專項調查排摸，做到底數清；結合實際執法需要，優化整治工作路徑，做到流程清；既要依法依規，又要便於操作，明確取證認定口徑，做到標準清；明確整治節點任務，做到目標清。通過 四清 ，有效提升瞭難題頑癥的治理效率。
變 零星執法 為 綜合治理 。以前， 選擇性執法 常被公眾詬病；現在，要用 整體治理 的思路。以連片式、整體式為主，針對一條路、一個小區、一個社區，統一制定專項執法整治方案。結合調查摸底數據，重點關註和治理群眾反映最迫切、問題最集中的區域和類型，形成示范效應。此外，協調相關部門，實施納入征信、房屋註記、停水停電、行刑銜接等聯合懲戒措施，全面提升違法成本，加強執法威懾。
變 單一執法 為 系統治理 。城管執法工作是城市管理工作的重要一環，要依托街鎮屬地協調優勢，整合各方力量和資源，強化執法協作、信息共享和雙向告知等機制，形成執法管理合力。加強執法整治過程中的聯勤聯動，依托街鎮、網格化、聯席會議等平臺，統籌協調城管執法、公安、市場監管、環保、規土、水務等執法力量，加大聯合打擊力度。
提升城管執法系統運行管理精細化水平。在城管執法精細化管理三年行動計劃中，執法系統運行管理精細化也是濃墨重彩的一筆。在執法勤務、執法監督、隊伍建設和人員培訓等方面，也需要圍繞標準化、信息化、系統化的思路，補短板、強基礎、促升級，有針對性的提出三年期目標措施，內外結合、相互促進，提升城管執法工作實效水平。
精細化管理，是理念，是方法，更是責任。隻有勇於進取，深化改革，創新發展，不斷提升上海城管執法工作精細化管理水平，路才能越走越寬，才能推動上海城市管理水平百尺竿頭更進一步，才能落實好市委、市政府的要求，不辜負人民群眾的期盼。
虹口
部門聯動+信息化 ，整治破墻開店有新招
破墻開店，是街面環境秩序管理的 老大難 ，在老城廂地區尤其嚴重。在虹口區的8個街道中，經營門店12653傢，其中無證無照經營門店占比近40%，很多存在破墻開店行為，甚至往外拓建，違法占用人行道等公共空間。為回應群眾訴求，2016年初以來，虹口區城管執法局大力開台中抽水肥展 破墻開店 專項執法，截至2016年底，已累計整改 破墻開店 2521傢，區域環境秩序明顯改善。
多部門聯動形成合力。區城管執法局作為區環境綜合整治專項工作組的牽頭單位，充分發揮統籌、協調、督促推進作用，推進建立瞭兩個聯勤機制：一是城管與房管、規土、公安等16個部門及8個街道的 大聯勤 ，二是街道城管中隊與市容、房辦、居委、物業等部門的 小聯勤 ，各部門各司其職，形成瞭共治共管的合力。以破墻開店最集中的廣靈四路、廣靈一路整治為例，市場監管部門負責對各類經營門面證照認定以及對無照經營實施取締，房管部門負責對房屋性質認定，公安部門負責維護整治現場秩序，區城管執法局牽頭負責拆違、封門和環境美化，徹底根治瞭該區域的 破墻開店 行為。
信息化手段展現效力。除瞭聯合執法，信息化管理也是 虹口模式 的特色之一。虹口區城管執法局開發建設瞭 智慧城管 勤務通系統，全體城管執法隊員人手一臺勤務通終端設備，通過專屬APP，實現崗段人員GPS定位、網上辦案、網上派勤等功能。借助勤務通系統，虹口區建立瞭 一店一檔 ，把全區12653傢經營門店全部記錄在案，平均每個門店21條記錄，目前系統內共積累瞭22萬餘條信息。利用信息科技手段全面掌握基礎數據後，虹口城管一改以往 群眾投訴 媒體曝光 後再出動的被動模式，執法隊員可以隨時查詢掌握門店違法行為情況，主動出擊、主動作為，提高瞭日常管理執法效率。
創新式方法凸顯威力。虹口區城管執法局還研究總結出一套高效工作方法，有序推進整治。首先是 清理 ，以城管執法部門為主，對面上違法現象摸清底數，並制定細化方案；對跨門營業、占道經營等行為，先期組織清理整治。然後是 暫扣 ，以市場監管部門為主導，對無證無照店鋪內的所有經營用品，依法實施暫扣，傳導壓力。在此基礎上實行 封門 ，街道城管執法中隊牽頭的多部門聯合小組，實施封門改造，同時粉刷裝飾、種植綠化。最後是 拆違 ，對於違法搭建的門面，堅決拆除。
閔行
實施閉環管理，建築垃圾執法整治全面升級
近年來，隨著城市基礎設施建設力度的不斷加大，建築垃圾產生量逐年增加，對城市管理執法形成較大挑戰，以閔行區為例，僅2016年全區就產生1600餘萬噸建築垃圾。將建築垃圾收運處置納入全過程的有序監管體系，通過常態化治理機制的構建，有效杜絕建築垃圾擅自承運、偷亂倒等嚴重影響環境秩序的違法現象，是閔行區城管執法局一直以來追求的目標。
從管理職責來看，對建築垃圾管理涉及建設、交通、公安、綠化市容、城管執法等多部門，日常管理中，如果部門職責分工不明確、協作不到位、銜接不緊密，就會影響管理成效。閔行區城管執法局探索建立瞭建築垃圾 閉環管理 新模式，在執法實踐中取得瞭良好成效。
註重 聯 。首先是聯動，閔行區充分發揮網格化大聯動機制的綜合協調優勢，由網格化中心派單至相關職能部門，由職能部門同步跟進監管和懲戒，並明確瞭各部門 2+1+5 （城管2工作日內將立案信息告知網格，網格中心1工作日內派單，相關部門5工作日內反饋處置結果）的處置流程，提升瞭執法管理效率，形成瞭執法合力。其次是聯勤，與交警、環衛、建設等部門加強聯合行動，聚焦主要道路和問題多發區域，定期開展道路設卡檢查、建築工地巡查、重點道口固守等行動，有效增強瞭打擊力度。
註重 嚴 。首先是嚴管，落實管理部門職責，區綠化市容局加強對渣土運輸專營企業和消納點管理，區建管委加強對工地管理，區交通委加強對水陸轉運碼頭管理，區房管局加強對拆房垃圾、裝修垃圾源頭管理，有效減少瞭違法現象。其次是嚴罰，今年以來，閔行區城管執法部門立案235起，處罰97萬餘元；閔行區還加大瞭疊加處罰力度，在對七莘路工地執法時，由城管部門對建設、運輸單位共處以6萬元罰款，由建管部門對施工單位處以32萬元罰款，突出瞭執法效果。
註重 全 。首先是全過程，圍繞收、運、處三大環節，加強建築垃圾產生的源頭管理，強化水陸運輸的執法處罰，落實街鎮、村居的 守土 責任，杜絕黑消納點出台中抽水肥推薦現，實現瞭閉環管理。其次是全區域，建立瞭中隊與中隊、街鎮與街鎮、街鎮與鄰區街鎮的聯合管控機制，並在有效控制城市化地區的基礎上，拓展網格巡查范圍，延伸到農村偏僻地區和管理薄弱區域，做到瞭區域全覆蓋，提高瞭發現和查處的效率。
寶山
拆建管幫 、綜合治理，老舊小區換 新顏
老舊小區違法搭建、破墻開門、破壞綠化是城市管理難題頑癥，依靠單一的執法手段很難根治。寶山區張廟街道緊鄰上海中心城區，現有33個居民區40個居委會，常住人口約17萬。老舊住宅小區占80%以上，老年人口約占33.8%。在這裡，小區基礎設施老、管理水平低、環境 臟亂差 等問題普遍存在，已成為社區治理的突出 短板 。
2016年以來，寶山區張廟街道城管執法中隊在住宅小區綜合治理過程中，勇挑重擔，敢於碰硬，探索出 拆建管幫 系統治理新方法，大力開展專項執法行動，累計拆除小區違法搭建1671戶、13300平方米，封堵破墻開門開店4010戶。目前，街道轄區內33個居民小區綜合治理已基本完成，老舊小區實現瞭舊貌換新顏，整體提升瞭小區環境水平，6萬餘戶居民傢庭直接受益。
以 拆 為突破口。張廟街道城管中隊事先全面排摸瞭小區的相關違法行為基本情況，摸清瞭住宅小區違法行為底數，並建立瞭基礎臺帳，尤其針對違法搭建情況建立瞭 一戶一檔 。聚焦小區內的違法搭建、破墻開門等違法行為，堅持 先難後易、先公後私、先黨員後群眾、先禮後兵 ，首先對住宅小區內違法搭建進行瞭全面整治，形成瞭執法威懾力。
以 建 為支撐力台中市抽水肥。在前期小區拆違首戰告捷後，張廟街道加快瞭小區基礎設施 微更新 。3年累計投入公共財政資金約2.3億元，推進瞭小區道路、綠地、廣場、步道、監控等 十小工程 建設，有效彌補瞭居傢生活、安全出行等方面公共配套資源的不足，以 小工程 撬動瞭 大民生 。
以 管 為著力點。建立33個社區城管工作站，並依托住宅小區聯席會議、傢園理事會等平臺，強化城管社區工作站與居民區、物業、業委會、居民代表、社會組織等多方協同，促進社區共管共治。劃分城管執法4個大片區和33個小片區，實行劃片包幹，責任隊員、工作制度、執法流程均上墻公示。建立每日巡查、每日一報、每周聯系 三項機制 ，健全 發現-處置-反饋 的管理執法體系，顯著提高瞭住宅小區問題發現率和有效處置率。
以 幫 為新動能。針對轄區內老弱貧困人口較多的情況，張廟街道實行精準幫扶。目前，張廟街道小區實現瞭下沉服務受理點全覆蓋，基本建成為老服務體系，居民不出小區即可辦理勞動保障、社會救助、殘聯、計生、副食品補貼等5大類13個事項，切實提升瞭弱勢群體幸福感、獲得感。
黃浦
一門式受理 一把抓 ，投訴處理效率高
黃浦區城管執法局受理各類投訴主要來自 12345 和 12319 熱線平臺、上級交辦、相關部門移送以及市民直接來訪來信來電等多種途徑，每年接到的投訴總量很大，以2016年 12345 熱線為例，投訴總量達到5166件。由於負責受理的平臺互不關聯、處理環節各異，對各類投訴不能進行有效分類和把控，給投訴件處理工作帶來一定壓力。同時由於重復投訴件多，造成投訴總量虛高，影響瞭終端處理效率。黃浦區城管執法局在市局牽頭幫助下，積極開發應用一門式投訴受理平臺系統，對上海城管執法業務和隊伍管理具有良好借鑒意義。
為提高投訴處置效率打通瞭渠道。一門式投訴受理系統實行統一受理、統一派單。系統將所有投訴件納入一個平臺運行、統籌，工作人員隻需輸入投訴件關鍵字，系統就會對來自不同渠道的投訴件歸並同類項，有效消除瞭重復投訴，精確反映瞭實際投訴動態。同時，由於實行瞭統一派單，責任落實到人，有效杜絕瞭以往存在的推諉、遺漏、拖沓等問題，投訴處置效率明顯提高。
為嚴格人員管理考核提供瞭依據。一門式投訴受理系統對所有投訴件實施過程管控，從接單、派單到處置、回復，全部在線上操作並留下痕跡，由中隊領導對問題處置進行審核、分析、評估。一門式投訴受理系統能夠準確反映執法隊員的工作數量和工作質量，避免瞭以往 大鍋飯 現象，有效提升瞭執法隊員的工作責任心和積極性，成為隊員職務晉升、績效考核、獎先評優的重要依據。
為實現精細執法管理夯實瞭基礎。投訴是反映當前城市管理問題的最直接信息來源，一門式投訴受理平臺為城管執法積累瞭投訴大數據，便於城管執法部門利用大數據分析技術，準確掌握多發問題、易發區域、高發時段等關鍵信息，對癥下藥采取措施，提高勤務指揮、專項執法的科學性和準確性。同時，城管執法部門可以將掌握的信息反饋管理部門，協同破解城市管理難題頑癥。
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